La licencia de apertura y actividad se concede por el Ayuntamiento y acredita el cumplimiento de las condiciones de habitabilidad y uso del local para la actividad que se pretende desarrollar, autorizando a su titular al desarrollo de la actividad para la que se concede. Es uno de los elementos clave a la hora de iniciar un negocio dentro de la legalidad.
El artículo 38 de la Constitución reconoce la libertad de empresa, que a su vez tiene como contenido esencial la libertad de acceso al mercado. Esto no significa que se pueda crear cualquier instalación empresarial o industrial sin someterse a requisito alguno, sino que la actividad debe ser legalmente permitida, lo que permite una intervención de los poderes públicos en aras a salvaguardar los intereses de la colectividad. Así, el artículo 84 de la Ley de Bases del Régimen Local (LBRL) permite que las Entidades locales intervengan la actividad de los ciudadanos mediante un control preventivo, exigiendo una licencia, o una comunicación previa o declaración responsable, además de realizar un control posterior de la actividad.
Tipos de actividades
Las actividades se clasifican en dos tipos:
Actividades inocuas: son las que no se consideran molestas, insalubres, nocivas o peligrosas y que, por tanto, no exigen adoptar medidas correctoras de índole sanitaria, de seguridad o medioambiental. Ejemplos de estas actividades serían pequeños comercios u oficinas.
Actividades calificadas: en contraposición con lo anterior, son las que se consideran molestas, insalubres, nocivas o peligrosas, y que requieren de la adopción de medidas correctoras de índole sanitarias, de seguridad o medioambientales. Sin ánimo exhaustivo, serían actividades molestas aquellas que generan ruidos, polvo, gases o vibraciones; insalubres aquellas que puedan emitir productos perjudiciales para la salud; nocivas las que puedan causar daños al medio ambiente; y peligrosas las que empleen productos explosivos, radioactivos u otros similares. Ejemplos de estas actividades serían bares, talleres, e industria en general.
Para conocer si una actividad en concreto es considerada inocua o calificada se debe acudir a la normativa de ámbito autonómico que regule la protección ambiental. Por ejemplo, en Andalucía se trata de la Ley 7/2007, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental. Este tipo de normas contienen un anexo bastante extenso donde aparecen listadas las actividades que se consideran calificadas y, por tanto, las que no se encuentren ahí recogidas tendrán la consideración de inocuas.
Procedimiento de solicitud general de la licencia de apertura y actividad
La licencia de apertura y actividad debe obtenerse de forma previa al comienzo de la actividad, aunque en la práctica ha sido muy habitual que la actividad comenzase con la mera solicitud, y que dicha situación fuese tolerada por los poderes públicos, debido al elevado tiempo de trámite, el cual podía medirse incluso en años. Previamente a presentar la solicitud es necesario informarse sobre la consideración que tiene la actividad (inocua o calificada) y consultar el procedimiento a seguir, que puede variar de un lugar a otro y debe estar regulado en una ordenanza municipal. El organismo competente es el Ayuntamiento, y generalmente su área de urbanismo. A continuación se explicará el proceso tal y como suele estar regulado con carácter general en la mayoría de los municipios.
La obtención de la licencia requerirá la aportación previa de varios documentos. Habrá de aportarse el modelo de solicitud correctamente cumplimentado, junto con la documentación necesaria para acreditar la identidad del solicitante, que variarán en función de si se trata de una persona física (DNI, pasaporte) o de una persona jurídica (escritura de constitución y poderes del representante).
Pero el documento más importante que debe aportarse es el informe o proyecto técnico. En el caso de las actividades inocuas se trata del informe técnico, un documento más sencillo y, por ende, más barato y rápido de obtener que el proyecto, de ahí que el procedimiento de obtención de estas licencias suela denominarse como procedimiento abreviado. En el caso de las actividades calificadas el procedimiento se suele denominar ordinario, y requiere de un proyecto técnico, cuya complejidad variará en función de la actividad a desarrollar, debiendo contemplar las características del inmueble, el cumplimiento de las normativas de aplicación, de la accesibilidad para discapacitados, etc. Ambos informes deben ser elaborados por técnicos competentes (como arquitectos o ingenieros) y deben ser visados por el Colegio profesional correspondiente.
Por último, debe abonarse una tasa, cuyo importe dependerá del tipo de actividad, y de las características del lugar donde la misma vaya a desarrollarse, como su tamaño o su situación. El coste de la tasa es muy variable entre unos y otros Ayuntamientos.
Una vez presenta la solicitud con todos los documentos requeridos, el tiempo necesario para que se resuelva la petición dependerá de la eficiencia y carga del trabajo del Ayuntamiento. Transcurrido el plazo de resolución, en el caso de las actividades inocuas la regla general es que la solicitud se entienda concedida por silencio administrativo positivo. No así en las actividades calificadas, donde el silencio suele ser negativo. No obstante, habrá que estar a lo dispuesto en la ordenanza de aplicación para conocer el efecto concreto, ya que en muchos Ayuntamientos también se prevé el silencio positivo para algunas actividades calificadas de bajo impacto. Las licencias se entienden otorgadas sin perjuicio de tercero y serán irrevocables por motivos de oportunidad, salvo indemnización.
Casos particulares de no exención de licencia
En tiempos recientes se ha realizado un esfuerzo legislativo tendente a reducir los trámites burocráticos necesarios para el comienzo de una actividad empresarial. Estos esfuerzos han dado lugar a dos cambios importantes en el modelo de obtención previa de licencia.
La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, eliminó con carácter general la necesidad de obtener una licencia de apertura y actividad, al introducir el artículo 84 bis a la LBRL, el cual establece que “con carácter general, el ejercicio de actividades no se someterá a la obtención de licencia u otro medio de control preventivo”. Las excepciones a esto se dan cuando la exigencia venga justificada por razones de orden público, seguridad pública o protección del medio ambiente, además de aquellas que impliquen el uso privativo y ocupación de los bienes de dominio público. Es decir, en virtud de esta Ley, las licencias dejaban de ser obligatorias para verse sustituidas por la inscripción en un registro municipal habilitado al efecto. Sin embargo, existieron (y existen) dos grandes problemas para la aplicación de esta Ley, pues por un lado los Ayuntamientos no realizaron la actividad y regulación necesaria para que este precepto pudiese verse cumplido; y por otro lado, las excepciones que la propia Ley permitía fueron interpretadas de forma muy extensiva, por lo que se seguía requiriendo licencia prácticamente para todo. Actualmente, algunos años después de la publicación de esa Ley, hay que decir que el cumplimiento de la normativa es algo mayor, por lo que es importante consultar en el Ayuntamiento de que se trate si es necesario solicitar la licencia de manera previa.
En cualquier caso, por todo lo explicado, el año siguiente trajo una nueva norma con el mismo objetivo: el Real Decreto-ley 19/2012, de 25 de mayo, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios. Esta norma, principalmente dedicada al comercio minorista, buscaba la instauración de un régimen flexible de apertura de la actividad de nivel estatal, cuya aplicación no dependiese de la voluntad de los Ayuntamientos, y que permitiese eliminar o aligerar los obstáculos administrativos para así dinamizar el sector comercial. En virtud de esta norma, se eliminaron todos los supuestos de autorización o licencia municipal previa para aquellos establecimientos con una superficie de hasta 300 metros cuadrados, sustituyéndola por una declaración responsable. Esta declaración responsable o comunicación previa consisten en una declaración de la persona que va a iniciar la actividad donde comunica al Ayuntamiento que cumple con todos los requisitos que resulten exigibles y que, en su caso, dispone de un proyecto realizado por un técnico competente. Sin necesidad de que el Ayuntamiento entre a valorar la realidad de esa declaración, a partir de su presentación se podrá iniciar el ejercicio material de la actividad, sin perjuicio de su comprobación posterior. Junto con lo anterior también se deberá abonar generalmente la tasa municipal establecida. Los comercios incluidos dentro de esta exención son los que se recogen en el Anexo de la mencionada norma, que recoge bastantes tipos de servicios y comercios, aunque no todos, por lo que es recomendable repasar el Anexo para comprobar que el negocio que se pretende desarrollar se encuentra beneficiado por la exención de licencia.
